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作者：重慶仲裁委員會仲裁秘書·馬義娟

摘要：行政審計和工程價款結(jié)算，二者本屬于不同法律規(guī)范的調(diào)整范圍，但長期以來，在政府投資的建設(shè)工程項目中，在施工方和業(yè)主的建設(shè)工程是施工合同中頻繁出現(xiàn)諸如“行政審計”“政府審計”“審計”之類的工程價款結(jié)算約定，這之間存在混淆不清的地方，就導(dǎo)致工程完工后結(jié)算價款時施工方和業(yè)主之間產(chǎn)生爭議。特別是涉及到使用國有資金進行建設(shè)的情況，發(fā)包人通常都會與承包人在施工合同中約定“甲方應(yīng)付工程價款的數(shù)額最終以審計機關(guān)（或甲方上級審計部門）的審計結(jié)果為準”，有時即使雙方未在合同中作此約定，甲方負責人出于行政責任的考慮，最終也會在工程款結(jié)算之前等待審計結(jié)果，將審計結(jié)果在實際上成為結(jié)算工程款的前置條件，致使施工人產(chǎn)生不確定的風險，形勢非常被動。此外，在審計形式上，除審計機關(guān)審計之外，雙方還可能會約定財政審計、上級審計、審計機關(guān)委托社會中介審計等等。但不論約定哪種審計方式，一旦審計結(jié)果與雙方結(jié)算的數(shù)額差距過大，就可能訴諸法律，如何確認工程款就必然成為雙方爭議的焦點，必然會涉及到如何處理政府投資項目的行政管理和雙方當事人之間民事權(quán)利義務(wù)的問題。

本文通過對一個具體案件的裁判進行解構(gòu)與剖析，試圖將工程價款結(jié)算這一民事法律關(guān)系回歸意思自治的范疇。

關(guān)鍵詞：行政審計；工程價款；付款條件

【案情簡介】

2018年10月16日，被申請人B工程建設(shè)公司向申請人A建筑安裝公司發(fā)出《重慶市建設(shè)工程中標通知書》，載明中標金額為900萬元。10月31日，申請人與被申請人簽訂《施工合同》約定工程名稱為某縣示范項目；計劃開工日期2018年11月2日，計劃竣工日期2019年7月1日；中標價為900萬元；第10.1條載明，工程設(shè)計變更經(jīng)項目業(yè)主申報審定后，設(shè)計變更涉及工程價款調(diào)整的，或招標工程量清單中有漏項或工程施工中出現(xiàn)新增項目（含招標范圍以外的項目），由承包人7天內(nèi)向發(fā)包人提出，經(jīng)發(fā)包人組織施工項目工程監(jiān)理方共同審核同意后調(diào)整合同價款，上述情況均以發(fā)包人提供的工程量清單為基礎(chǔ)進行比較；第12.4.1條第4款載明，完成結(jié)算審計后一個月內(nèi)支付至結(jié)算審定金額的97%，余款3%作為質(zhì)量保修金，待工程質(zhì)量缺陷責任期滿后一周內(nèi)付清，質(zhì)量保修金不計利息。質(zhì)保金的支付按國家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

《施工合同》簽訂后，申請人進場施工。施工過程中，被申請人累計支付工程款840萬元。

2019年7月，申請人與被申請人簽署了《某縣示范片項目結(jié)算資料》。結(jié)算資料第2頁載明，建設(shè)單位：A工程建設(shè)公司；結(jié)算總價：1580萬元；申請人加蓋了一枚公章；被申請人加蓋了兩枚公章，法定代表人簽了姓名。庭審中，被申請人認可，蓋章行為是雙方認可結(jié)算總價的行為。

2019年11月28日，案涉工程驗收合格。《竣工驗收報告》載明，工程實際開工日期為2018年11月5日，竣工日期為2019年5月16日。

2021年，被申請人將案涉工程相關(guān)資料提交行政部門進行審計。

【爭議焦點】

申請人認為，被申請人應(yīng)該按照雙方簽訂的《結(jié)算資料》確定的數(shù)額向申請人支付工程款。

被申請人辯稱，其主體性質(zhì)為國有，案涉項目的建設(shè)資金也是國有資金，本案雙方當事人簽訂的合同也約定了結(jié)算審計，所以案涉工程款項支付前提應(yīng)該是行政審計，而本案尚未完成行政審計，所以其認為目前支付條件尚未成就。

申請人還認為，《施工合同》中關(guān)于審計的約定，并不明確，既未約定審計單位，也未約定審計形式，不能得出案涉工程應(yīng)由審計局審計的結(jié)論。被申請人已經(jīng)支付工程款遠未達到《施工合同》約定的90%，構(gòu)成預(yù)期違約，申請人作為債權(quán)人有權(quán)主張債務(wù)提前到期。行政審計是對被申請人的行政監(jiān)督，不影響雙方之間的結(jié)算。雙方在2019年7月已經(jīng)就工程款達成結(jié)算的情況下，被申請人在2021年才提交審計，構(gòu)成惡意阻止付款條件成就，根據(jù)法律規(guī)定，應(yīng)當視為付款條件已經(jīng)成就。

故本案爭議焦點是：案涉工程是政府資金建設(shè)項目情況下，合同約定“審計”是何性質(zhì)，本案應(yīng)否以行政審計結(jié)論作為工程款的結(jié)算依據(jù)，申請人請求的工程款是否達到支付條件。

【裁決結(jié)果】

行政審計結(jié)論不能作為本案確定案涉工程價款的結(jié)算依據(jù)，對被申請人的抗辯不予采納，支持申請人關(guān)于支付工程款的仲裁請求。

【相關(guān)法律規(guī)定解讀】

《中華人民共和國審計法》第二十二條“審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督。”針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，《審計法》第四十六條還規(guī)定：“對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為，審計機關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取前條規(guī)定的處理措施，并可以依法給予處罰。”

《中華人民共和國審計法實施條例》第20條：“審計法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目，包括：（一）全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財政資金的；（二）未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項目建設(shè)、運營實際控制權(quán)的。審計機關(guān)對前款規(guī)定的建設(shè)項目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項工程結(jié)算、項目竣工決算，依法進行審計監(jiān)督；對前款規(guī)定的建設(shè)項目進行審計時，可以對直接有關(guān)的設(shè)計、施工、供貨等單位取得建設(shè)項目資金的真實性、合法性進行調(diào)查。”

財政部、住建部《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》(2013住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第16號)第十八條第一款第(二)項規(guī)定：“國有資金投資建筑工程的發(fā)包方，應(yīng)當委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價咨詢企業(yè)對竣工結(jié)算文件進行審核，并在收到竣工結(jié)算文件后的約定期限內(nèi)向承包方提出由工程造價咨詢企業(yè)出具的竣工結(jié)算文件審核意見。”該辦法第十九條第一款還規(guī)定：“工程竣工結(jié)算文件經(jīng)發(fā)承包雙方簽字確認的，應(yīng)當作為工程決算的依據(jù)，未經(jīng)對方同意，另一方不得就已生效的竣工結(jié)算文件委托工程造價咨詢企業(yè)重復(fù)審核。發(fā)包方應(yīng)當按照竣工結(jié)算文件及時支付竣工結(jié)算款。”

最高人民法院民事審判第一庭《關(guān)于人民法院在審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件中如何認定財政評審中心出具的審核結(jié)論問題的答復(fù)》(〔2008〕民一他字第4號)稱:“財政部門對財政投資的評定審核是國家對建設(shè)單位基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設(shè)合同中明確約定以財政投資審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，審核結(jié)論應(yīng)當作為結(jié)算的依據(jù)。”

〔最高人民法院(2012)民提字第205號〕中提到“在民事合同中，當事人對接受行政審計作為確定民事法律關(guān)系依據(jù)的約定，應(yīng)當具體明確，而不能通過解釋推定的方式”。

【案例評析】

行政審計又稱行政事業(yè)審計，它是審計主體依法對行政事業(yè)單位的財政、財務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動進行的一種獨立經(jīng)濟監(jiān)督活動，通過監(jiān)督、評價的形式審查其真實性、合法性和效益性。具有獨立性、權(quán)威性、公正性等特征。行政審計的主要目的是對財政投資規(guī)模、資金使用情況、有無截流國家資金、有無任意擴大投資、是否存在貪腐問題等行為進行審查監(jiān)督，而工程款結(jié)算是合同雙方對已完工程量及造價進行協(xié)商確定的民事法律行為，兩者在性質(zhì)、范圍、效力、主客體等多方面存在明顯不同。

一般情況下，我們認為對“建設(shè)合同中明確約定以財政投資審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)”的理解，應(yīng)從如下兩個方面嚴格把握：

一是合同必須明確約定為行政審計，不能因案涉工程屬于依法應(yīng)當行政審計的工程，且合同約定了應(yīng)當進行審計，就推定合同約定的審計系行政審計。最高人民法院在“重慶建工集團股份有限公司與中鐵十九局集團有限公司建設(shè)工程合同糾紛案”〔最高人民法院(2012)民提字第205號〕中提到“在民事合同中，當事人對接受行政審計作為確定民事法律關(guān)系依據(jù)的約定，應(yīng)當具體明確，而不能通過解釋推定的方式”。最高人民法院民事審判第一庭《關(guān)于人民法院在審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件中如何認定財政評審中心出具的審核結(jié)論問題的答復(fù)》(〔2008〕民一他字第4號)稱:“財政部門對財政投資的評定審核是國家對建設(shè)單位基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設(shè)合同中明確約定以財政投資審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，審核結(jié)論應(yīng)當作為結(jié)算的依據(jù)。”參照該答復(fù)，只有在建設(shè)合同中明確約定以財政投資審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的情況下，才可以財政投資審核結(jié)論（即行政審計）作為結(jié)算的依據(jù)。

本案中，《施工合同》第12.4.1條第4款約定，“完成結(jié)算審計后一個月內(nèi)支付至結(jié)算審定金額的97%，”并未明確該審計系行政審計。

二是必須有以審計結(jié)論作為確定工程價款依據(jù)的明確意思表示。如發(fā)包方、承包方雙方在合同中約定“工程結(jié)算價款由行政機關(guān)依法審計”，僅表明雙方愿意接受行政機關(guān)的審計，但并不等于同意以審計結(jié)論作為結(jié)算工程價款的依據(jù)；也不能依合同雙方有配合審計機關(guān)監(jiān)督檢查的行為——如向行政審計機關(guān)提交材料、配合審計的現(xiàn)場勘查——就推定雙方同意以審計結(jié)論作為結(jié)算工程價款的依據(jù)。

就此，本案雙方簽訂的《施工合同》第12.4.1條第4款的約定尚未達到清晰無誤的要求，存在他種解釋的空間。審計機關(guān)與被審計單位之間的行政審計屬于行政法律關(guān)系調(diào)整的范疇，無論被審計單位是否同意，其一旦被納入審計對象，必須無條件接受審計機關(guān)的審計。而發(fā)包人與承包人之間的建設(shè)工程施工合同法律關(guān)系，屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，審計和接受審計必須有委托方和受托方的合意。建設(shè)工程施工合同中，當事人之所以要引入第三方機構(gòu)進行結(jié)算審計，其目的是利用第三方的專業(yè)知識來彌補發(fā)包方在工程造價專業(yè)知識上的不足，將工程成本控制在合理范圍。審計機關(guān)介入當事人之間的民事法律關(guān)系，尤其是將行政審計結(jié)論作為工程款結(jié)算的依據(jù)，必須有當事人明確的合意。

此外，2020年2月26日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強新冠肺炎疫情防控有序推動企業(yè)開復(fù)工工作的通知》（建辦市〔2020〕5號）。《通知》第（七）條稱，“規(guī)范工程價款結(jié)算，政府和國有投資工程不得以審計機關(guān)的審計結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，建設(shè)單位不得以未完成決算審計為由，拒絕或拖延辦理工程結(jié)算和工程款支付。”且案涉工程在2019年5月竣工，7月達成結(jié)算，截至2021年底未見審計結(jié)論。

綜合上述因素，本案不應(yīng)以審計局的行政審計結(jié)論作為結(jié)算工程價款的依據(jù)，被申請人應(yīng)向申請人支付剩余工程款。

【結(jié)語和建議】

建設(shè)工程實踐中，按行政審計結(jié)論結(jié)算工程價款的情形也不乏少數(shù)，既有司法裁判觀點和立法機關(guān)意見均一致認為，解決該問題的關(guān)鍵在于區(qū)分行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系。2020年2月26日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳《關(guān)于加強新冠肺炎疫情防控有序推動企業(yè)開復(fù)工工作的通知》明確：規(guī)范工程價款結(jié)算，政府和國有投資工程不得以審計機關(guān)的審計結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，建設(shè)單位不得以未完成決算審計為由，拒絕或拖延辦理工程結(jié)算和工程款支付。

正如本案，實踐中建設(shè)工程施工合同中僅約定以“審計”結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)，而未具體約定行政審計機構(gòu)或明確為政府審計且當事人雙方對審計理解存在爭議的情況比比皆是。而民事合同是以當事人自治為原則，以行政干預(yù)為例外。對承包人而言，能否接受以“以行政審計為依據(jù)結(jié)算工程款”這一條款，應(yīng)充分考慮到自身的風險承受能力，應(yīng)當結(jié)合案涉工程的實際情況，以及雙方當事人作此約定的真實目的進行分析。所以，我們認為對于“審計”一詞不能做擴張解釋，只有在雙方當事人在合同中明確審計為“行政審計”，并且明確約定是支付工程款的必要前置條件時，綜合全案判斷才可能推導(dǎo)出行政審計結(jié)論作為工程款結(jié)算依據(jù)的結(jié)論，而不能通過解釋推定的方式，得出預(yù)設(shè)性的判斷結(jié)果。正如本文前面提到的“以當事人自治為原則，以行政干預(yù)為例外”。另外，必須提到的一點是，在雙方當事人已經(jīng)通過結(jié)算協(xié)議的方式確認工程結(jié)算款并已經(jīng)實際履行的情況下，國家機關(guān)作出的審計報告，不影響雙方結(jié)算協(xié)議的效力，不能以此推翻雙方結(jié)算協(xié)議進而推翻實際履行行為。